Passend onderwijs: Wat mochten ouders verwachten?

Essay 2 Een historische speurtocht

Vijf jaar passend onderwijs: Wat heeft dat ons gebracht? Deze complexe vraag is ons vertrekpunt voor een speurtocht door de geschiedenis van passend onderwijs. We gaan terug naar de eerste ideeën en de invoering, verdiepen ons in de ervaringen tot nu toe én werpen een blik in de toekomst. Onze bevindingen en ervaringen delen we in een reeks essays, waarvan dit het tweede is. In deze aflevering: de positie van ouders. Wat werd beloofd, wat waren hun verwachtingen en wat zien wij hiervan terug in de dagelijkse praktijk?

Vanaf de ontwerpfase van passend onderwijs werden de betrokkenheid en positie van ouders hoog op de agenda gezet. Een sterke en positieve betrokkenheid van ouders bleek echter niet eenvoudig te realiseren, omdat zowel bij leraren als ouders al vroeg in het ontwerpproces een aantal hardnekkige misverstanden ontstond. Het was moeilijk bij deze groepen draagvlak te genereren. We spreken dan over het jaar 2013, vlak voor de beoogde invoering van passend onderwijs.

Het was op zichzelf natuurlijk positief dat erkend werd dat ouders in het oude systeem onvoldoende betrokken waren terwijl zij als belangrijke partners golden voor het succes van het onderwijs van hun kind. Mede daarom keken zij reikhalzend uit naar de nieuwe wetgeving. Toch ging er in deze eerste fase iets niet helemaal goed. Wat een van de successen van passend onderwijs had moeten zijn, een verbetering ten opzichte van het oude systeem, werd vertroebeld door miscommunicatie vanuit politiek en overheid naar ouders en leraren. Helaas waren het ook juist die twee groepen die niet goed betrokken raakten bij de inrichting van het nieuwe systeem, mede doordat (te) veel energie ging naar de bestuurlijke inrichting.

Ouders in een spagaat

Aan de ene kant zagen ouders en ouderplatforms passend onderwijs al snel als een bezuiniging die de huidige ondersteuning van hun kind in gevaar zou brengen. Het speciaal onderwijs zou verdwijnen en klassen op reguliere scholen zouden volstromen met zorgleerlingen. Dat was de angst. Macro gezien klopte deze vooronderstelling niet. Het totale budget voor passend onderwijs was uiteindelijk bij de invoering niet lager dan in het oude systeem. Regionaal ontstonden er echter wel verschillen als gevolg van de financiële verevening. Dit is een voor de overheid lastig te communiceren boodschap gebleken, die dan ook tot op heden doorwerkt in het debat over passend onderwijs.

Anderzijds kon passend onderwijs ook als een soort wondermiddel worden beschouwd voor een scala aan problemen uit het oude stelsel. Ouders, vooral ouders van kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte, hadden dan ook terecht hoge verwachtingen van de nieuwe wet: van vele loketten naar één loket voor diagnostiek en verwijzing, zorgplicht van scholen zodat geen ‘geleur’ meer nodig zou zijn met kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte, en – niet in het minst – een altijd beschikbaar, gevarieerd en dekkend onderwijsaanbod, zonder thuiszitters.

Hoe kon passend onderwijs in deze spagaat van enerzijds angst voor verlies van het ene en anderzijds hoge verwachtingen van een nieuw systeem toch een succes worden in de ogen van ouders?

Voorafgaand aan passend onderwijs

Ouders liepen in het oude stelsel tegen een aantal problemen aan. Doordat er meerdere verwijssystemen naast elkaar bestonden¹ werden ze nogal eens van het kastje naar de muur gestuurd. Ook namen de diverse loketten niet altijd elkaars professionele oordeel over. Dat betekende voor ouders dat zij vaak een lang traject van onderzoek en indicatiestelling moesten doorlopen, soms meer dan eens. Daarnaast waren indicatiestelling door een loket en vervolgens de plaatsing op een geschikte school twee verschillende trajecten.

Voor ouders deed zich nog een ander probleem voor als zij hun kind aanmeldden bij de school van keuze. Niet elke school voelde zich geroepen om ouders die hun kind aanmeldden, direct onder de vleugels te nemen door grondig na te gaan wat de mogelijkheden op school waren en hen zo nodig te helpen bij het vinden van een andere geschikte school. Voor ouders betekende dit dat er een teleurstellende, eenzame gang langs meerdere scholen kon volgen, met soms thuiszitten tot gevolg.

De bedoeling was dat dit alles binnen passend onderwijs beter en eenvoudiger zou worden en dat ouders en school met elkaar zouden optrekken, waarbij scholen stevig in positie werden gebracht om hun verantwoordelijkheid te nemen. Geen individuele last en verantwoordelijkheid, want door deel te nemen in een samenwerkingsverband konden scholen samen regionale, sluitende afspraken maken:

“Ieder kind verdient goed onderwijs. Met passend onderwijs wordt de verantwoordelijkheid voor de organisatie en bekostiging van extra onderwijsondersteuning neergelegd bij de schoolbesturen, in overleg met ouders, leraren en gemeenten. Schoolbesturen krijgen een zorgplicht en werken samen in een samenwerkingsverband. Door de verantwoordelijkheden dicht bij de scholen te beleggen kan beter worden aangesloten bij de ondersteuningsvraag van kinderen en de specifieke kenmerken van het samenwerkingsverband. Goede ondersteuning in de reguliere scholen kan voorkomen dat kinderen verwezen moeten worden naar het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so). Voor kinderen die dat nodig hebben, blijft het (v)so bestaan”. (Citaat uit: Derde voortgangsrapportage van het ministerie van OCW, 2013.)

‘Beloften’ van passend onderwijs

Het is niet vreemd dat ouders hoop kregen. We zoomen in op een drietal ‘beloften’ van de overheid aan ouders. Het is natuurlijk de vraag of het echte beloften waren, maar door aan te geven hoe passend onderwijs zou (gaan) werken, in combinatie met het feit dat ieder kind goed onderwijs verdient (natuurlijk!), werden in elk geval hoge verwachtingen gewekt.

1. De belofte van eenvoud
Door de organisatie en bekostiging van extra onderwijsondersteuning neer te leggen bij (samenwerkende) schoolbesturen kon de oude bureaucratie sterk worden gereduceerd, zo was de gedachte. Rigide (indicatie)regels, die landelijk golden, werden afgeschaft en de nieuwe samenwerkingsverbanden ontwikkelden hun eigen (toewijzings)procedures op basis van hun eigen visie.

Na de invoering van passend onderwijs is er zonder enige twijfel meer samenwerking ontstaan tussen verschillende organisaties en zijn lokaal ‘schotten’ geslecht. Helaas is de scheiding van loketten niet volledig opgeheven. Zo moeten meerdere organisaties nog steeds samenwerking zoeken als leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte overstappen van primair naar voortgezet onderwijs. Een ander, mogelijk nog belangrijker ‘schot’ werd in de eerste jaren van passend onderwijs steeds manifester: de kloof tussen de domeinen onderwijs en jeugdhulp. Op die plekken waar samenwerkingsverbanden en gemeenten concepten kunnen implementeren die onderwijs en jeugdhulp kunnen combineren, zijn voor ouders soms grote verbeteringen doorgevoerd: minder bureaucratie, snellere doorstroom, adequatere hulp. Daar waar partners niet tot een dergelijke samenwerking komen, blijven ouders helaas kampen met soortgelijke problemen als in het oude systeem.

2. De belofte van ontzorging
Vóór passend onderwijs was de zoektocht van ouders naar een passende plek eenzaam. Met de stevig ingerichte ouderbetrokkenheid binnen passend onderwijs zou dit voorbij zijn, te meer daar scholen zorgplicht kregen. Scholen werden daarmee verplicht om ieder aangemeld kind of jongere aan te nemen dan wel om zelf een passende plek buiten de school te zoeken, uiteraard in nauwe samenwerking met de ouders. Dit systeem was echter niet waterdicht. Er waren scholen die terughoudend waren, want als zij een leerling niet konden plaatsen moesten zij een andere plek vinden. Dat kostte vaak veel tijd, en geld… Hoewel het niet wenselijk was, gebeurde het daardoor dat scholen ouders soms het advies gaven hun kind met een extra ondersteuningsbehoefte elders in te schrijven. Op deze manier konden scholen zich onttrekken aan zorgplicht, en dit gebeurde ook.

Aan de andere kant waren ouders verplicht om bij de aanmelding van hun kind, zonder terughoudendheid, alle relevante informatie over zijn of haar ondersteuningsbehoefte te verstrekken. Het zal niemand verbazen dat ook dat lang niet in alle gevallen gebeurde, zodat scholen die te goeder trouw kinderen accepteerden, een lange weg ingingen om uit te vinden waarmee hun nieuwe leerling het beste geholpen zou zijn. Frustrerend voor de school.

Kortom, hoewel de zorgplicht met de beste bedoelingen was ingevoerd, was die niet waterdicht, en had die een aantal vervelende neveneffecten.

3. De belofte van een gevarieerd, immer passend aanbod
Elke school werd met ingang van de Wet passend onderwijs verplicht om een zogenaamd schoolondersteuningsprofiel (sop) op te leveren en te publiceren. Dit profiel moest de expertise van de school beschrijven op het gebied van onder andere leren, leerproblemen en gedragsproblemen. Zodoende zouden de scholen in de wijk, of een groter gebied, een variëteit aan specialismen ontwikkelen en zou er op het niveau van het samenwerkingsverband een divers netwerk van voorzieningen ontstaan. Dat zou ertoe leiden dat er minder verkeersbewegingen zouden komen van kinderen tussen de samenwerkingsverbanden en er geen thuiszitters meer zouden zijn. Prettige bijkomstigheid was dat er voor ouders houvast en scherpte kwam in het profiel van elke school. Zo wisten zij precies waar ze voor kozen.

Voor ouders was het fijn te horen dat het nieuwe systeem niet langer uitging van ‘labeling’ en wat kinderen niet konden. Er ontstond nu ruimte voor maatwerk op reguliere scholen in de eigen wijk, met gerichte expertise. Door steeds betere basisondersteuning zouden meer leerlingen een plek krijgen binnen het regulier onderwijs. De praktijk was echter weerbarstig. Niet elke school wilde het ‘risico’ lopen dat zij een veelheid aan kinderen met (gedrags)problemen binnen de muren kreeg. Schoolondersteuningsprofielen bleken maar weinig onderscheidend in hun omschrijving en bleven daarmee papieren tijgers. De verwachte innovatie en de natuurlijke ontwikkeling van het niveau van basisondersteuning bleven grotendeels uit.

4. Een impliciete belofte
Ten slotte noemen we de verwachting van ouders, en misschien is het wel een impliciete belofte, met betrekking tot de inclusieve school. In deze opsomming een wat vreemde eend in de bijt, maar we willen deze impliciete belofte hier toch niet onbenoemd laten. Ze verdient aandacht omdat ook op dit punt een grote tegenstelling bestaat tussen de verwachtingen van ouders en de realiteit van passend onderwijs. Een inclusieve school kan niet zonder een inclusieve samenleving. Natuurlijk wordt er door veel organisaties (zoals de Coalitie voor Inclusie) al veel langer strijd gevoerd voor een samenleving waarin het segregeren in en naar speciale voorzieningen wordt uitgebannen. Op grond van ervaringen in het buitenland (Canada, Schotland) weten we dat de ambitie van een inclusieve school alleen kan worden gerealiseerd als de overheid op veel terreinen een inclusieve samenleving stimuleert en vooral ook als zodanig financiert. Desalniettemin werd in Nederland de verwachting gewekt, zeker in de beginfase, dat meer inclusie welhaast een gevolg zou worden van de invoering van passend onderwijs. Niets bleek minder waar. Na vijf jaar passend onderwijs kunnen we constateren dat het aantal doorverwijzingen naar en plaatsingen in het (voortgezet) speciaal onderwijs niet significant is afgenomen noch dat er een scala aan passend onderwijsaanbod binnen het regulier onderwijs in ontstaan.

En toch…

Veel ouders zijn helemaal niet zo ontevreden over de leerlingenzorg in passend onderwijs, zo blijkt uit onderzoeken van Oberon uit 2015 en 2017. Gemiddeld zijn ze redelijk tevreden, maar er zijn ook negatieve uitschietsers. Soms is de ontevredenheid reëel, als ouders hun terechte verwachtingen niet gerealiseerd zien, soms irreëel. Verwachtingen en realiteit blijken niet altijd goed te matchen. Voor die mismatch zien we een aantal oorzaken.

Onze eigen ervaring

Ontevreden ouders hebben volgens ons soms wel een punt. Met de komst van passend onderwijs is er ruimte gekomen voor een diversiteit aan beleid dat weliswaar veel voordelen heeft, maar niet bijdraagt aan eenduidigheid en helderheid. Ouders ervaren nogal eens een gebrek aan grip en hebben behoefte aan meer regie. Zo is het voor ouders helaas nog niet eenvoudig na te gaan waar zij terechtkunnen met vragen, problemen en klachten rond passend onderwijs. Samenwerkingsverbanden werken vanuit verschillende visies en verantwoordelijkheden zijn verschillend belegd. Het komt veel voor dat samenwerkingsverbanden, scholen en gemeenten de zoekende ouder blijven verwijzen. Zoals voorheen: van het kastje naar de muur…

Maar de verwachtingen van ouders zijn soms gewoon ook echt te hoog, vooral als het gaat om het eigen kind. Toch: belofte maakt schuld. We moeten hard aan de slag om een aantal verbeteringen snel en goed door te voeren. Voor ouders liggen die verbeteringen zeker op het vlak van de pijlers van passend onderwijs die wij hier kort beschreven hebben: de zorgplicht, het ondersteuningsprofiel, informatievoorziening en een sterke samenwerking tussen lokale organisaties. Met ouders moeten we nagaan hoe en waar we (georganiseerde) ouders beter partnerschap in passend onderwijs kunnen bieden. Met de school, binnen het samenwerkingsverband en bij domeinoverstijgende lokale, regionale en landelijke beleidsontwikkelingen.

Aan tafel

Op 6 februari 2019 gaan we graag in gesprek met een aantal ouders die te maken hebben (gehad) met passend onderwijs. Wat werkt al goed, wat kan beter en wat moet beter? We volgen hier de vragen die de inspectie stelt bij een onderzoek naar de kwaliteit van een samenwerkingsverband. Wat is toe te schrijven aan passend onderwijs, wat aan iets anders en vooral, wat gaat helpen om passend onderwijs voor ouders beter te laten werken? We zoomen in op de concrete thema’s zorgplicht, informatievoorziening, ondersteuningsprofiel, dekkend aanbod en samenwerking onderwijs-jeugd. Maar er is natuurlijk ook ruimte voor andere onderwerpen. Leest u dit en wilt u meepraten? Meld u dan hier aan. Er is plaats voor een beperkt aantal personen. We kijken uit naar een goed gesprek!

Eindnoot
1. Regulier onderwijs PO (WSNS, incl. SBO), regulier onderwijs VO (SWV-VO incl. lwoo en praktijkonderwijs) en speciaal onderwijs (V)SO (4 soorten REC’s).

Over de auteurs
De auteurs van dit essay, Marieke Dekkers en Nicole Teeuwen zijn deze eerste jaren van passend onderwijs bestuurder van een samenwerkingsverband. Ook lang voor die tijd waren beiden vanuit een andere rol bij de voorbereidingen van de nieuwe wet betrokken. Marieke Dekkers vanuit haar rol als directeur van twee Regionale Expertise Centra voor (voortgezet) speciaal onderwijs cluster 3 en 4, en Nicole Teeuwen als wethouder Jeugd en Onderwijs in Houten. Marieke Dekkers is sinds 2014 lid van het college van bestuur van samenwerkingsverband Koers VO (Rotterdam e.o.), Nicole Teeuwen heeft sinds februari 2018 haar rol als directeur-bestuurder van het samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs in Rotterdam verruild voor een functie als voorzitter van de Sectorraad Praktijkonderwijs.