De complexe juridische positie van onderwijsbestuurders

Gedegen proefschrift Martijn Nolen biedt genuanceerd inzicht

De juridische positie van professionele bestuurders in het onderwijs is complex en nog eens weinig consistent geregeld bovendien. Dat is een van de conclusies van Martijn Nolen in het proefschrift waarop hij op 17 februari promoveerde aan de VU. Met 691 pagina’s een lijvig boekwerk! Iets dat op zichzelf wellicht al symptomatisch is voor de positie van onderwijsbestuurders, maar dat terzijde. Voor diegenen die zich niet de tijd gunnen om al die pagina’s te bestuderen (en dat zal gelden voor veel onderwijsbestuurders…) geven we hier een korte samenvatting. Een samenvatting die uiteraard geen recht doet aan de uitvoerige analyses en genuanceerde beschouwingen in het proefschrift zelf.

Hoe complex de positie is van de bestuurders over wie Nolen¹ schrijft, wordt al snel duidelijk als je Nolen’s proefschrift² leest. Redelijk in het begin onderscheidt de promovendus maar liefst vijf verschillende juridische posities waarin een onderwijsbestuurder kan verkeren:

1. als lid van het bestuur van de stichting of vereniging (een positie die grotendeels wordt beheerst door de statuten);
2. als vertegenwoordiger van de onderwijsorganisatie ten opzichte van de overheid (een positie die met name wordt beheerst door de onderwijswetten);
3. als vertegenwoordiger van de onderwijsorganisatie ten opzichte van andere rechtspersonen (stichtingen, verenigingen) en natuurlijke personen (mensen) (een positie met name beheerst door het burgerlijk recht);
4. als vertegenwoordiger van de onderwijsorganisatie in situaties waarin die optreedt als publieke rechtspersoon, hetgeen ten minste al vaak geldt binnen het openbaar onderwijs (met name beheerst door het bestuursrecht);
5. als werknemer van de stichting of vereniging (meestal beheerst door het arbeidsrecht).

De juridische positie van de bestuurder is niet alleen zichtbaar ingewikkeld , maar ook nog eens weinig consistent geregeld, zo blijkt.

Spanningsveld

Naast de complexiteit van dit juridisch vlechtwerk, analyseert Nolen een flink spanningsveld voor de positie van de onderwijsbestuurder als gevolg van twee ontwikkelingen in het overheidsbeleid. Enerzijds zijn er de deregulering, de decentralisatie van financiële beslissingsruimte en de autonomievergroting, die de professionele bestuurder in positie gebracht hebben. Anderzijds geeft de overheid blijk van een behoefte aan vaak op de persoon van de bestuurder gerichte daadkracht en risicovermijding. Het is een spanningsveld dat nog eens verder gecompliceerd wordt door de samenwerkingsverplichtingen waartoe het overheidsbeleid noodzaakt en waardoor de bestuurlijke autonomie van de bestuurders nog verder beperkt wordt.

Persoon centraal

Bij dit alles komt de persoon van de bestuurder steeds meer centraal te staan. Kwaliteitseisen worden steeds hoger. Maar tegelijkertijd reguleert opnieuw de overheid het draagvlakvereiste (met voordrachtsrechten, profielschetsen en overlegverplichtingen) en is de rechtsbescherming kwetsbaar.
In de woorden van Nolen: “De intensiteit van de beoordeling van het functioneren van de bestuurder is toegenomen.” En: “De omvang van de autonomie van de bestuurder is kleiner geworden door intensivering van het externe toezicht en de hoge verwachtingen ten opzichte van bestuurders.”

Vier conclusies

Een en ander brengt Nolen tot vier conclusies:

1. De bestuurder is zowel het gezicht als het hoofd van de onderwijsorganisatie.
2. De bestuurstaak is fijnmazig en alomvattend.
3. De nadruk ligt bij besturen al snel op verlangde gedragsnormen.
4. De juridische positie van de bestuurder is afhankelijk van vertrouwen.

Aanbevelingen

U wist het al, besturen is niet eenvoudig. Nolen eindigt daarom met enkele aanbevelingen aan wetgever en beleidsmakers:

• “Bevorder de herkenbaarheid en rechtszekerheid van het onderwijsrecht.” (Ga bijvoorbeeld consistent om met begrippen als ‘onderwijsorganisatie’, ‘bestuur’ en ‘bevoegd gezag’.)
• “Ga uit van noodzakelijke normen en interventie-instrumenten.” (Respecteer bestuurlijke autonomie door zorgplichten marginaal te toetsen.)
• “Normen en interventies dienen proportioneel te zijn.” (Laat de overheid zich verantwoorden over de inzet van interventies en weging van alternatieven.)
• “Kies voor voldoende rechtsbescherming voor bestuurders.” (Biedt bestuurders een ‘fair trial’, waarbij de uitkomst niet bepaald wordt door eenzijdige publieke oordelen.)

Iets meer verheldering

Met zijn proefschrift heeft Martijn Nolen uitvoerig recht gedaan aan de complexe positie van de professionele bestuurder van onderwijsorganisaties. Hopelijk leiden zijn aanbevelingen tot iets meer verheldering van die positie. Maar waarschijnlijk moet die verheldering vooral komen van de maatschappelijke erkenning en het zelfbewustzijn van de onderwijsbestuurders. Daarnaast kan het bestuurders helpen dat ze zich in verschillende omstandigheden bewust zijn van de juridische positie waarin ze verkeren. Dat vereist wel een bepaalde mate van juridische oriëntatie bij onderwijsbestuurders. Extern bestuurlijk of juridisch advies kan daarbij helpen.

Verder lezen

B&T ondersteunt onderwijsbestuurders op diverse gebieden. Meer over onze dienstverlening leest u op de volgende pagina’s:

• ‘Onderwijsbestuurder en hun rol aan de top’
• ‘Goed bestuur en toezicht’
• ‘Juridische dienstverlening’ 

Noten

1. Dr. M.F. Nolen is werkzaam bij Van Doorne Advocaten en Notarissen.
2. Het proefschrift van Nolen ‘De bestuurder in het onderwijs: de juridische positie van de bestuurder in vijf onderwijssectoren’ is uitgegeven door uitgeverij Boom Juridisch (ISBN 978-94-6290-292-3). De digitale versie en de samenvatting van het proefschrift zijn ook te downloaden hier op de website van de VU.